Thực trạng và đề xuất kiến nghị nhằm hoàn thiện hệ thống đánh giá tác động môi trường trong quá trình xét duyệt dự án đầu tư

   Quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đã và đang diễn ra nhanh chóng và đạt được những thành tựu to lớn trên nhiều lĩnh vực. Vấn đề đặt ra là làm thế nào để tiếp tục phát triển kinh tế - xã hội mà không tổn hại tới môi trường sống của con người; để đạt tới sự hài hòa, bền vững giữa phát triển sản xuất và môi trường thiên nhiên. Để đáp ứng yêu cầu cấp thiết đó, Việt Nam đã và đang tiệm cận các chính sách phát triển, sử dụng tổng hợp các công cụ như hệ thống pháp luật, công cụ kinh tế (thuế, phí, ký quỹ), chế tài (hành chính, hình sự), các quy chuẩn về môi trường, các công cụ như đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC), đánh giá tác động môi trường (ĐTM) và trong thời gian tới sẽ là quy hoạch BVMT.

Đối với công tác ĐTM, các quy định pháp luật đã được hình thành, phát triển và có sự điều chỉnh, bổ sung cho phù hợp với tình hình thực tế ở Việt Nam, đặc biệt trong bối cảnh cả nước đẩy mạnh chính sách mở cửa, khuyến khích đầu tư phát triển để thực hiện mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Nhiệm vụ đặt ra cho công tác ĐTM là tạo sự thông thoáng cho môi trường đầu tư nhưng vẫn đảm bảo các yêu cầu của công tác BVMT. Trong thời gian qua, công tác ĐTM đã đạt được những kết quả quan trọng. Tuy nhiên bên cạnh những kết quả đạt được vẫn còn nhiều vấn đề cần được nghiên cứu, thảo luận rộng rãi nhằm đáp ứng các yêu cầu trong tình hình mới của Việt Nam.

   1. Thực trạng về hệ thống ĐTM của Việt Nam

   Hiện nay, tại Việt Nam, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về ĐTM đã được hoàn thiện với Luật, Nghị định và Thông tư hướng dẫn lập báo cáo ĐTM đối với các loại hình dự án đầu tư khác nhau. Bên cạnh đó, Chính phủ đã hình thành bộ máy quản lý nhà nước về BVMT từ Trung ương cho đến địa phương. Ngoài Bộ TN&MT, UBND cấp tỉnh, các Bộ/ngành khác và Ban quản lý các khu công nghiệp cũng có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM. Theo kết quả điều tra chưa đầy đủ, từ khi Nghị định số 29/2011/NĐ-CP có hiệu lực cho đến nay (hiện đang áp dụng Nghị định số 18/2015/NĐ-CP), cả nước có khoảng 7.000 báo cáo ĐTM và 2.500 Đề án BVMT chi tiết (áp dụng đối với dự án đã đi vào vận hành nhưng chưa có ĐTM) đã được thẩm định, phê duyệt.

   Trong những năm gần đây, trung bình mỗi năm Bộ TN&MT đã thẩm định khoảng 200 - 250 báo cáo ĐTM; ở cấp tỉnh, số liệu này rất khác nhau, tính trung bình trên toàn quốc mỗi địa phương là 33 - 35 báo cáo ĐTM; các Bộ/ngành thẩm định rất ít từ 1 - 30 báo cáo ĐTM, riêng Bộ Giao thông vận tải thẩm định khoảng 70 báo cáo mỗi năm. Tuy nhiên, đến nay chưa có số liệu cụ thể về các đơn vị tư vấn ĐTM, ước tính khoảng gần 1.000 tổ chức, cá nhân thực hiện dịch vụ ĐTM trên phạm vi cả nước. Ngoài ra, Việt Nam cũng chưa áp dụng hệ thống cấp Chứng chỉ hành nghề tư vấn ĐTM.

   Về cơ chế tài chính, hiện chưa có quy định về kinh phí thực hiện ĐTM do tính đa dạng về loại hình dự án, quy mô, công suất, địa điểm thực hiện… Đối với phí thẩm định các báo cáo ĐTM thuộc thẩm quyền thẩm định của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Bộ Tài chính đã có Thông tư số 218/2010/TT-BTC ngày 29/12/2010 quy định mức thu, chế độ thu, nộp và quản lý sử dụng phí thẩm định ĐTM. Theo Thông tư này, mức thu phí thẩm định đối với 1 báo cáo ĐTM dao động từ 6 - 96 triệu đồng, tùy thuộc vào tổng vốn đầu tư và loại hình dự án.

   Đối với báo cáo ĐTM thuộc thẩm quyền thẩm định của UBND cấp tỉnh, việc tổ chức thu phí được thực hiện trên cơ sở Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và Thông tư số 2/2014/TT-BTC ngày 2/1/2014 của Liên Bộ Tài chính - Bộ TN&MT hướng dẫn về phí và lệ phí thuộc thẩm quyền quyết định của Hội đồng nhân dân tỉnh, TP trực thuộc Trung ương. Với mức thu phí từ 5 - 26 triệu đồng trên 1 báo cáo ĐTM, các địa phương sẽ có điều kiện thuận lợi hơn so với trước đây trong việc tổ chức thẩm định báo cáo ĐTM.

   2. Những thành tựu và thách thức trong công tác ĐTM

   Trong hơn 20 năm qua, các văn bản quy phạm pháp luật đã được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình thực tế của đất nước theo từng giai đoạn phát triển. Các quy trình, thủ tục thẩm định ĐTM được quy định rõ ràng, minh bạch theo hướng cải cách hành chính, đảm bảo chất lượng của công tác thẩm định.

   Trong những năm gần đây, nội dung và chất lượng của báo cáo ĐTM có những tiến bộ nhất định. Nhiều dự án trước khi vận hành chính thức đã được xác nhận thực hiện các công trình BVMT theo yêu cầu của báo cáo ĐTM. Bên cạnh đó, việc giám sát BVMT đối với các dự án trọng điểm như dự án khai thác bôxít ở Tây Nguyên, dự án sắt Thạch Khê ở Hà Tĩnh đã được tiến hành một cách chặt chẽ. Từ năm 2005 đến nay, hơn 100 dự án đầu tư trên các lĩnh vực khác nhau đã phải thay đổi địa điểm hoặc không được phê duyệt vì không đảm bảo các yêu cầu về BVMT. Như vậy, có thể thấy ĐTM trở thành công cụ hữu ích khi gắn trách nhiệm của chủ dự án đối với công tác BVMT.

   Cùng với thời gian, hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về BVMT đã được thiết lập từ cấp Trung ương đến địa phương. Đội ngũ cán bộ ngày càng phát triển về số lượng và chất lượng, đáp ứng theo từng giai đoạn phát triển của đất nước. Bên cạnh đó, các nhà khoa học, cơ quan truyền thông và toàn xã hội ngày càng quan tâm hơn đến công tác ĐTM. Việc tham vấn ý kiến cộng đồng khi thực hiện ĐTM trở thành yêu cầu bắt buộc, thể hiện sự dân chủ, nhân văn, khoa học… và đang từng bước tiếp cận với kinh nghiệm quốc tế.

   - Việc tiếp cận khoa học về ĐTM theo kinh nghiệm thế giới chưa đạt hiệu quả cao, đặc biệt là quy trình thực hiện ĐTM, xác định phạm vi ĐTM, tham vấn cộng đồng, sử dụng báo cáo ĐTM sau khi được phê duyệt... như là một tài liệu pháp lý không phù hợp vì ĐTM là dự báo.   Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác ĐTM còn gặp nhiều khó khăn và thách thức. Chất lượng báo cáo ĐTM còn phụ thuộc vào chủ đầu tư, đơn vị tư vấn, loại hình dự án, nguồn lực thực hiện, hội đồng thẩm định, cơ quan thẩm định. Công tác ĐTM và quản lý ĐTM chưa đạt hiệu quả cao do nhiều nguyên nhân, có cả khách quan và chủ quan, đó là:

   - Một số quy định trong hệ thống văn bản pháp luật về BVMT chưa hoàn toàn phù hợp với thực tiễn và khoa học, như thời điểm lập ĐTM để xin chủ trương đầu tư (điểm a, khoản 2 Điều 25 Luật BVMT năm 2014); các quy định về việc lập lại ĐTM chưa thực sự rõ ràng; việc quy định về đánh giá tác động sức khỏe cộng đồng, xã hội áp dụng cho tất cả các loại hình dự án là không phù hợp và khó khả thi. Đến nay, chưa có quy định cụ thể về việc kiểm tra, giám sát công tác BVMT của dự án cho tất cả các công đoạn từ chuẩn bị, xây dựng, vận hành thử nghiệm, vận hành thương mại và đóng cửa dự án. Ngoài ra, một số quy định trong các luật như Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật BVMT còn thiếu tính đồng bộ.

   - Trong hoạt động thẩm định thiết kế dự án, theo ngôn ngữ của ĐTM, thiết kế của dự án quyết định nguồn tác động đến môi trường, trong khi đó, cơ quan quản lý nhà nước chỉ tham gia góp ý đối với thiết kế cơ sở của dự án, không có thẩm quyền phê duyệt. Thiết kế cơ sở và thiết kế chi tiết cho các bước tiếp theo của dự án do chính chủ đầu tư phê duyệt, do vậy trong một số trường hợp (đối với các chủ đầu tư có nhận thức hạn chế về BVMT), mức độ tin cậy về thiết kế của dự án có những giới hạn nhất định. Đây là một trong những thách thức cho cơ quan thẩm định báo cáo ĐTM.

   - Trong một số trường hợp, vì sức ép tăng trưởng kinh tế, một số ngành, địa phương xem nhẹ vai trò “ĐTM là công cụ quyết định các dự án đầu tư theo định hướng phát triển bền vững”. Ngoải ra, cũng có những trường hợp quá trình ĐTM chưa dự báo đúng mức, chưa lường trước các vấn đề môi trường nhạy cảm, phức tạp của dự án sẽ nảy sinh.

   - Việc đầu tư ngân sách cho công tác ĐTM còn hạn chế, chưa có đủ kinh phí để xây dựng cơ sở dữ liệu về ĐTM. Các thông tin dữ liệu về hiện trạng môi trường vật lý, các yếu tố kinh tế - xã hội trên phạm vi toàn quốc còn tản mạn, không đầy đủ và thiếu hệ thống, trong khi đó, đây là những thông tin rất quan trọng phục vụ cho công tác ĐTM.

   - Kinh phí cho đào tạo tập huấn, hợp tác quốc tế về lĩnh vực ĐTM chưa được đầu tư thích đáng, chưa đủ nguồn lực để tiến hành ĐTM tổng hợp cho vùng, lãnh thổ và ĐTM xuyên biên giới. Ở Việt Nam có những vùng, khu vực tập trung nhiều dự án cùng loại hình và khác loại hình. Từng dự án đều tiến hành ĐTM và đưa ra các giải pháp xử lý chất thải đạt quy chuẩn kỹ thuật về môi trường và các biện pháp giảm thiểu tác động không liên quan đến chất thải của dự án đó. Tuy nhiên, khó có thể bảo đảm môi trường xung quanh sẽ không bị ô nhiễm, suy thoái do thiếu đánh giá tổng hợp, đánh giá tác động tích luỹ.

   3. Các đề xuất, kiến nghị hoàn thiện hệ thống ĐTM

   Thứ nhất, cần tiến hành nghiên cứu tổng thể về thực trạng ĐTM của Việt Nam thông qua hoạt động rà soát, đánh giá hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật; đánh giá các điều kiện, nguồn lực thực hiện; hệ thống hóa những tồn tại, khó khăn thách thức, những bài học kinh nghiệm từ các sự cố môi trường trong thời gian qua. Bên cạnh đó, tiến hành nghiên cứu, tham khảo hệ thống ĐTM của một số nước trên thế giới đã áp dụng thành công.

   Thứ hai, tiến hành sửa đổi các quy định về ĐTM cho cả 3 cấp độ là Luật, Nghị định, Thông tư, trong đó định hướng công tác ĐTM, khắc phục những tồn tại, khó khăn, thách thức và tiếp cận hài hòa với các quy định quốc tế, cụ thể: (i) Về lâu dài cần nghiên cứu xây dựng Luật ĐTM riêng như một số nước trên thế giới đã làm; (ii) Sàng lọc, phân chia thành các nhóm dự án tùy thuộc vào mức độ nhạy cảm, phức tạp về khía cạnh môi trường; từ đó, quy định rõ phạm vi, quy trình, các bước/khâu ĐTM và mức độ chi tiết của báo cáo ĐTM đối với từng nhóm dự án. Đối với các dự án có quy mô lớn, nhạy cảm về môi trường, nên quy định hai bước thực hiện ĐTM: ĐTM sơ bộ để sàng lọc dự án (trên cơ sở vị trí, công suất, công nghệ đề xuất) và ĐTM chi tiết khi có thiết kế của dự án; (iii) Xác định phạm vi về không gian của ĐTM là vùng xem xét, đánh giá hiện trạng, tác động môi trường và không bị giới hạn bởi ranh giới hành chính của dự án; (iv) Nâng cao chất lượng công tác tham vấn cộng đồng theo hướng công khai thông tin cho chính quyền, nhân dân địa phương, các hộ dân bị ảnh hưởng trực tiếp, các đơn vị, cá nhân quan tâm và lắng nghe, tiếp thu ý kiến của họ về dự án, về các vấn đề môi trường và xã hội trong quá trình ĐTM; công tác tham vấn cộng đồng thậm chí cần được tiến hành nhiều lần (tối thiểu là 2 lần) đối với nhóm các dự án quy mô lớn, nhạy cảm về môi trường; (v) Quy định rõ phạm vi, vai trò, thời hiệu của văn bản thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM (Quyết định phê duyệt hoặc Giấy phép môi trường hoặc phương án khác); (vi) Nghiên cứu xây dựng các quy định cụ thể đối với việc kiểm tra, giám sát công tác BVMT cho tất cả các giai đoạn của dự án (chuẩn bị, xây dựng, vận hành thử nghiệm, vận hành thương mại, đóng cửa dự án), trong đó nêu rõ trách nhiệm của các bên từ chủ dự án đến các cơ quan quản lý môi trường các cấp và có sự tham gia của chính quyền, nhân dân địa phương; (vii) Xây dựng quy định về kinh phí lập ĐTM, hệ thống chứng chỉ hành nghề dịch vụ ĐTM; (viii) Nghiên cứu cơ chế về ký quỹ BVMT trước khi dự án vận hành thử nghiệm đối với các đầu tư lớn, có nguy cơ cao gây ô nhiễm môi trường và tiềm ẩn rủi ro, sự cố môi trường. Số tiền ký quỹ được xác định trong báo cáo ĐTM; (ix) Đề xuất khung pháp lý để giải quyết cho các trường hợp khi dự án có thay đổi về phạm vi, quy mô, công suất, thời gian tồn tại hay các thay đổi khác của dự án.

   Thứ ba, cần xây dựng quy trình kỹ thuật ĐTM, đề xuất cấu trúc, nội dung của báo cáo ĐTM cho từng danh mục dự án; Xây dựng quy trình kiểm tra, xác nhận công tác BVMT theo từng giai đoạn của dự án và theo các cấp độ khác nhau; Xây dựng các hướng dẫn kỹ thuật thẩm định báo cáo ĐTM, hình thành bộ tiêu chí thẩm định ĐTM thông qua việc tham khảo kinh nghiệm quốc tế. Cần xem mỗi ĐTM là tập hợp các nghiên cứu chuyên sâu về các thành phần môi trường vật lý, sinh thái, văn hóa, kinh tế, xã hội; về khoa học dự báo và công nghệ môi trường… Như vậy mỗi ĐTM đòi hỏi phải có sự tham gia của nhiều thành phần chuyên gia có kiến thức và kinh nghiệm. Ngoài ra, hội đồng thẩm định phải gồm các chuyên gia trong nhiều lĩnh vực và được đào tạo bài bản về ĐTM..

   Thứ tư, cần sàng lọc và quyết định đầu tư dự án trên cơ sở thấm nhuần quan điểm phát triển bền vững - phát triển kinh tế gắn kết với bảo vệ tài nguyên, môi trường và an sinh xã hội từ chủ đầu tư cho đến các cấp có thẩm quyền. Xóa bỏ quan điểm xem ĐTM là một thủ tục hành chính để được cấp phép hoặc chấp thuận đầu tư, thay vào đó, cần xác định rằng ĐTM là công cụ khoa học - kỹ thuật - pháp lý, là một trong những căn cứ quan trọng để đi đến quyết định đầu tư hay không đầu tư dự án hoặc phải thay đổi phương án khác cho dự án. Theo đó, từng dự án phải được xem xét kỹ các yếu tố chi phí - lợi ích, chẳng hạn như dự án đó sẽ đóng góp được bao nhiêu cho ngân sách nhà nước, thu hút được bao nhiêu việc làm, tổn thất môi trường khi hoạt động bình thường và khi xảy ra sự cố. Về môi trường và xã hội, cần nghiên cứu, tính toán tính cụ thể các yếu tố: (i) Ô nhiễm, dự báo các rủi ro, sự cố và tác động đến môi trường; (ii) Các chất độc và nguy hại; (iii) Các nơi cư trú tự nhiên và bảo tồn đa dạng sinh học; (iv) Tài sản văn hóa vật thể; (v) Các cộng đồng bị ảnh hưởng trực tiếp; (vi) Các nhóm dễ bị tổn thương; (vii) Chiếm dụng đất và tái định cư; (viii) Sức khỏe và an toàn của công nhân.

   Hệ thống pháp luật về ĐTM khoa học, toàn diện, có tính thực tiễn và tuân thủ nghiêm minh sẽ giúp Việt Nam loại trừ được những bất cập liên quan đến công tác ĐTM như hiện nay. Tuy nhiên, bản chất ĐTM là dự báo, do vậy khó có thể một báo cáo ĐTM chi tiết đến mức có thể dự báo định lượng và nêu rõ các giải pháp giảm thiểu tất cả các tác động, rủi ro, sự cố về môi trường và xã hội có thể xảy ra trong suốt vòng đời của dự án. Vì vậy, đối với các dự án phức tạp, nhạy cảm về môi trường, cần xem công tác giám sát môi trường sau khi thẩm định ĐTM là yếu tố quan trọng nhất trong quản lý môi trường của dự án. Điều quan trọng là chủ dự án, cơ quan tư vấn, cơ quan thẩm định, lãnh đạo các cấp cần phải nhận diện các vấn đề phức tạp về môi trường của dự án có thể nảy sinh để quyết định phải giám sát đến mức độ nào đối với dự án đó.

TS. Mai Thế Toản 

ThS. Hoàng Thanh Nguyệt

Cục Thẩm định và Đánh giá tác động môi trường - Tổng cục Môi trường

(Nguồn: Bài đăng trên Tạp chí Môi trường số 8/2016)